Meebieden op een gemeentelijke standplaats vraagt ook om toegang tot de rechter

Zestien tegenover elf: het geschil zat in het mogen evenaren

De gemeente Župa dubrovačka organiseerde in maart 2017 een openbare procedure voor de verhuur van gemeentelijke ruimte, onder meer voor verkoopstands. Oliver Fišić bood zestien Kroatische kuna per vierkante meter per dag voor een standplaats in Brašina. De andere gegadigde, de bestaande huurder, bood elf.

Beide biedingen waren tijdig en voldeden aan de voorwaarden. De selectiecommissie bood de bestaande huurder vervolgens aan de plek te huren tegen de hogere prijs van Fišić. Zij stemde daarmee in. De burgemeester accepteerde haar bod en de gemeente sloot de huurovereenkomst met haar.

Fišić bestreed de uitleg van de voorrangsregel. Volgens hem mocht de oude huurder alleen bij gelijke biedingen voorgaan. Een mogelijkheid om achteraf van het hoogste bod kennis te nemen en dat te evenaren stond volgens zijn betoog niet in de regel. De gemeente verdedigde de voorrang mede met rechtszekerheid voor ondernemers.

Dat is een concreter geschil dan de vraag of de hoogste bieder altijd moet winnen. Het gaat om de inhoud van de vooraf toepasselijke spelregels en de vraag of na de biedingen een extra mogelijkheid aan één deelnemer mocht worden gegeven. Het EHRM heeft die materiële huurverdelingsvraag niet zelf beslist. Arrest, paragrafen 5–14.

In eerste aanleg vond nog wel een inhoudelijke toets plaats

De bestuursrechter in Split beoordeelde de zaak in 2019 inhoudelijk en liet de beslissing van de burgemeester in stand. Die rechter vond besluiten over verhuur van publieke ruimte vatbaar voor rechterlijke toetsing. Hij vernietigde wel de behandeling van het bezwaar door de gemeenteraad, omdat die raad niet bevoegd was om de beslissing van de burgemeester op die wijze te beoordelen.

In hoger beroep verdween vervolgens de gehele rechterlijke toegang. De hoogste bestuursrechter vernietigde in september 2020 de uitspraak en verklaarde het beroep niet-ontvankelijk. Volgens die rechter ging het om beheer van gemeentelijk eigendom en niet om een bestuursrechtelijk besluit dat kon worden getoetst.

Fišić kon zich dus niet alleen niet vinden in de inhoudelijke uitkomst; zijn procedure werd achteraf als niet-beoordeelbaar aangemerkt. Het constitutionele rechtsmiddel herstelde dat niet. In Straatsburg werd hij vertegenwoordigd door B. Radan, advocaat in Zagreb. Het arrest beschrijft zijn partijstandpunt over gelijke mededinging en de noodzaak van een toetsbare procedure uitvoerig, zonder dat dit mag worden verward met een alsnog toegewezen huurrecht.

Geen aanspraak op de standplaats is niet hetzelfde als geen beschermd recht

Kroatië voerde aan dat de ondernemer geen ‘civil right’ had zoals artikel 6 EVRM dat beschermt. De toewijzing zou behoren tot de autonomie van de gemeente om haar eigendom te beheren. Het Hof maakte een belangrijk onderscheid tussen het recht om de ruimte te krijgen en het recht op een rechtmatige beoordeling van een bod.

De gemeente beschikte niet over onbegrensde vrijheid. Het nationale recht schreef een openbare procedure voor. Een overeenkomst kon alleen worden gegund aan een gegadigde die aan de voorwaarden voldeed en de beste bieding had gedaan binnen die regels. Daarbij beschermde het nationale recht gelijke marktvoorwaarden voor ondernemers.

Dat samenstel leverde volgens het Hof een voldoende verdedigbaar recht op om onder gelijke voorwaarden mee te dingen. Het geschil daarover was reëel, ernstig en financieel van aard. Daarmee viel het onder de civiele bescherming van artikel 6. Een recht op een eerlijke procedure kan dus bescherming krijgen zonder dat de deelnemer al een definitieve aanspraak op het gezochte voordeel heeft. Arrest, paragrafen 51–67.

De ontbrekende toegang was een tijdelijke breuk in de eigen rechtspraak

Een bijzonder onderdeel van het arrest is de reconstructie van de Kroatische rechtspraak. Sinds 2008 werden zulke beslissingen getoetst. In 2015 koos de hoogste bestuursrechter in een andere zaak zonder uitvoerige motivering een andere benadering. Vanaf 2018 keerden rechters, met enkele uitzonderingen tot 2020, terug naar toetsbaarheid.

Juist in Fišićs zaak werd de uitsluitende benadering nog toegepast. Het Hof beschrijft daarmee een historische situatie die inmiddels niet meer op dezelfde manier bestond. Het arrest verklaart niet het gehele actuele Kroatische systeem onverenigbaar met het EVRM.

Die voorgeschiedenis verzwakte het beroep op gemeentelijke autonomie. Als toetsing jarenlang mogelijk was en vervolgens weer werd hersteld, valt moeilijk vol te houden dat iedere beoordeling van de rechtmatigheid onaanvaardbaar ingrijpt in het gemeentelijk eigendomsbeheer. Het Hof onderscheidt bovendien controle op de wettelijke spelregels van het overnemen van de bestuurlijke keuze.

Daarin zit de bredere betekenis: zelfstandige beslissingsruimte en verantwoording zijn verenigbaar. Een overheid kan ruimte hebben om contracten te sluiten en tegelijk gehouden zijn inzichtelijk te maken dat zij de daarvoor geldende procedure heeft gevolgd.

Negen jaar later is een geldbedrag iets anders dan een bruikbare herkansing

Het Hof stelde een schending van artikel 6 vast en kende 4.000 euro aan immateriële schade en 2.660 euro aan kosten toe. Het wees erop dat heropening van de nationale procedure weinig zin zou hebben, omdat de verhuurprocedure uit 2017 stamde.

Dat detail geeft de rechtsbeschermingsvraag gewicht. Jaren later alsnog toegang bieden, hoeft de gemiste zakelijke mogelijkheid niet terug te brengen. De commerciële waarde van een standplaats is verbonden met het moment waarop die beschikbaar is. Het arrest vergoedt niet eenvoudig de veronderstelde winst die de ondernemer op die plek had kunnen maken; zo’n toewijzing staat niet in de beslissing.

Voor Nederlandse lezers gaat het om commerciële verhuur van publieke ruimte, niet om woonruimte of huurbescherming van een zittende woninghuurder. Evenmin beslist dit arrest welke Nederlandse rechter in een concreet verdelingsgeschil bevoegd is. Die route moet naar Nederlands recht worden vastgesteld. De Europese gedachte is wel helder: een wettelijk geregelde verdeling mag niet haar betekenis verliezen doordat de deelnemer nergens de rechtmatigheid ervan kan laten toetsen.

Het betreft een Kamerarrest waarvan de definitieve status afhangt van artikel 44 lid 2 EVRM. Op de dag van publicatie presenteren wij het daarom niet als reeds onherroepelijk. Het principiële signaal is sterk genoeg zonder grotere claims: toegang tot rechterlijke controle is zelf onderdeel van eerlijke mededinging bij publieke verhuur.